[转]聊聊美国政体中的权力制衡——不仅仅是三权分立

★引子——为啥美国几乎不可能禁枪?

每当大洋彼岸发生重大枪击案,都会听到周围的人在嘀咕——为啥美国不禁枪?
如果你也有类似的疑问,说明你对美国的政治和法制还缺乏了解。今天俺就从这个话题开始聊起。
如今美国社会关于枪支的争议,主要是集中在“控枪”而不是“禁枪”。因为“禁枪”的可操作性几乎不存在。这里面最大的一个障碍就是“宪法第二修正案”。要了解美国的枪支问题,不得不提这个修正案。
该修正案的原文如下:

A well regulated Militia, being necessary to the security of a free State, the right of the people to keep and bear Arms, shall not be infringed.

译文大致如下:

纪律优良的民兵组织对自由州的安全是必要的,因此,人民持有并携带武器的权利不受侵犯。

此条文过于简略,导致对该条文可以有不同的理解,给后人留下了很多坑。曾几何时,“拥枪派”与“限枪派”都引用该条文来论证各自相反的立场(很奇葩吧)。不过到了2008年,在哥伦比亚特区诉黑勒案(District of Columbia v. Heller)中,联邦最高法院以微弱优势(5:4)判决:第二修正案保障个人拥有枪支的权利,不论该人是否属于民兵。这下一锤定音,终结了几十年来的口水战。
从最高法院的这个判决,你应该明白——禁枪在美国的难度有多大。

★联邦与州的制衡

前面提到了“宪法第二修正案”的条文,可能有些同学会奇怪——排名第二的修正案为啥要强调【民兵】?
这就引出了本文的其中一个主题——联邦与州的制衡。

◇“联邦制国家”与“传统国家”的差别

简而言之,联邦制国家中的“邦”(也就是美国的“州”)是具有主权的,而传统国家中的省是没有主权的。
这么讲太抽象,咱们来说点具体的。
美国的州,有自己的“州议会”,自己的“州长”,自己的“州最高法院”。而且这三样东西,都【不】隶属于联邦。比如说,州议会与联邦议会是【没有】隶属关系滴,州长与总统也是【没有】隶属关系滴。而且州长和州议会都是本州的公民(直接或间接)选出来的,不是中央指派滴。

◇《美国宪法》体现出的制衡

宪法生效要依靠州
当初在费城开制宪会议,制定的宪法中就明确规定,只有当13个州里面的9个州批准宪法,整部宪法才能生效。
这点就体现出州的地位很重要,可以直接影响到【整部】宪法的生效。

修宪也要依靠州
宪法中还规定了修宪的条款(第五条)。对宪法的修改体现为“宪法修正案”。修正案要想通过(生效),必须符合下列两个条件之一:

四分之三的州议会批准
四分之三的州制宪会议批准

从这里可以看出,国会(联邦议会)是【无法】单方面修改宪法的,一定要得到足够多的州的批准,才能修宪。
为啥要搞这么复杂捏?因为宪法是最根本的法律。所有的州法律都不能与宪法抵触。假设国会可以单方面修宪,那么国会就可以自己给自己增加权限,久而久之,国会(联邦议会)就可以架空州议会——这就有可能沦为专制。

州议会可以决定本州参议员人选(1914之前)
美国宪法规定,参议院的议员是根据州来分配的,每一个州有两个名额。
(在1914年之前),参议院的议员是根据每个州的州议会选出来的(参见“宪法第一条”)。也就是说,州议会可以影响参议院的议员人选。
注:1913年通过了宪法第十七修正案。之后各州的两名参议员不再由州议会选出,而是由各州普选选出。

州选民可以决定本州国会议员人选
美国宪法规定,众议院的议员是根据州的人口来分配的,每个州至少有一个名额。由州的选民选出。
因此,到1914年之后,每个州的选民可以决定该州在参众两院的人选。

摇摆州的选民可以影响总统大选
美国总统选举的特色是——如果某个候选人在某个州胜出,就可以“赢者通吃”——获得该州所有的“选举人票”。假如某个州对两党的支持率差不多,那么该州就成为摇摆州。在总统大选时,如果两党候选人势均力敌,那么摇摆州会极大影响选情。
举例:
2000年的大选,佛罗里达州成为最关键的摇摆州,小布什在该州以不到2000票的极微弱优势胜出,从而赢得整个大选。

◇《美国权利法案》体现出的制衡

从上面的介绍可以看出,当年费城的制宪会议制定出来的宪法,其实已经比较严谨了。但是宪法出炉之后,还是有好几个开国元勋不满意。这些人觉得对中央的权力,还是限制得不够,于是在宪法生效之后不久(第1届国会期间),又出台了12条修正案。这12条里面有10条在1791年获得批准而生效。这10条就是赫赫有名的《美国权利法案》。
这10条修正案主要包括两大目标:其一是限制国会(联邦议会)的权力;其二是保障公民的权利。下面举几个例子:

宪法第一修正案
其译文如下:

国会不得立法确立国教;
国会不得立法禁止信教自由;
国会不得立法剥夺言论自由或出版自由;
国会不得立法剥夺人民和平集会和向政府请愿伸冤的权利

宪法第二修正案
再回到本文开篇提及的第二修正案。为啥它的条文中要强调民兵的重要性?因为民兵是隶属于州的。一旦中央(联邦)出现独裁者,各州的民兵组织可以用来抗衡独裁者。
另外,民兵是兼职的(相比而言,常备军是全职的),所以民兵不太会成为独裁者奴役民众的工具(相比之下,常备军有这个风险)。
这又是一种制衡。

宪法第十修正案
其译文如下:

本宪法未授予合众国、也未禁止各州行使的权力,保留给各州行使,或保留给人民行使。

这条也很重要,类似于权力的空白支票,使州的立法机构有很大的灵活性。

★州与州的制衡

说完了“联邦与州的制衡”,再来说各个州之间的制衡。

◇大州与小州的制衡

在美国立国初期,州的差异很大。比如13个州里面人口最多的弗吉尼亚州,约54万;而人口最少的5个州(新泽西、新罕布什尔、佐治亚、罗德岛、特拉华),合计人口还不到40万。
假如国会(联邦议会)的席位是根据人口比例,那么弗吉尼亚一个州的席位,就会超过最小的5个州的席位总和。如此一来,少数几个大州就可以控盘,小州就被边缘化了(小州不干);但假如国会采用平均分配席位(每个州的席位一样),那么对大州的选民又不公平(大州不干)。
当年的费城制宪会议,为这个席位分配的方案,吵了两个月,代表们都差点打起来了。好不容易形成了一个折中方案:国会采用两院制,众议院根据人口比例分配席位(每4万选民一个众议员),参议院平均分配席位(每州2个参议员)
注:每个众议员对应的选民数量会随着人口增长而出现变化。如今一个众议员对应的选民数远远不止4万了。

◇废奴州与蓄奴州的制衡

建国初期的13个州里面,南方几个州还在实行奴隶制,而北方几个州已经废除奴隶制。结果制宪会议在讨论“州人口”的时候,再度扯皮。
蓄奴州的代表要求把奴隶(黑奴)的人口统计在内;而废奴州的代表认为奴隶不能计算在内。这个问题又吵了很久,最后还是走了一个折中——每个奴隶算五分之三个人。
注:这就是美国法律史上很有名的“五分之三妥协”(Three-Fifths Compromise)。这个奇葩的计算方法一直到南北战争后才取消。

★三权分立

说到“三权分立”,大伙儿应该都比较熟悉了。它包括了:立法、行政、司法。
考虑到篇幅,俺就不详细介绍“三权”的细节了。下面说说这三者之间相互制衡的机制。

★对国会的制衡

 

◇两院制

“两院制”不仅仅是为了解决前面提及的“大小州席位之争”,两院制本身也是一种很重要的制衡机制。
国会要想通过任何法案,都要经参众两院认可才能成为法律。并且两院通过的法案版本必须是完全相同一致的。
所谓的“版本一致”,俺举个例子:
假设众议院提出了一个法案并且表决通过,然后该法案拿到参议院去表决。如果参议院在讨论的过程中修改了该法案并且表决通过;那么这个修改过的法案还要再拿回众议院重新表决一次。
另外,按照某些开国元勋的构想,参议院对众议院的制衡,要体现出精英对草根的制衡。因为在建国初期(严格说是1914年之前),参议员是由各个州议会选出的;而众议员是选民直接选出。所以众议员有时候为了取悦自己选区的选民,会显得比较急功近利;而参议员没有这种情况,考虑问题会更长远。

◇州对国会的影响

众议员是由各州选民选出,每个州的众议员席位取决于该州的人口。
(在1914年之前),参议院的议员是根据每个州的州议会选出来的(参见“宪法第一条”)。1913年通过了宪法第十七修正案。之后各州的两名参议员不再由州议会选出,而是由各州选民选出。
从这里可以看出,州可以影响一定数量的国会议员——如果议员无法取悦本州的选民,下次就可能落选。

◇任期限制

参议员的任期6年,众议员任期2年。都【没有】连任的限制。
相关的法律还确保了国会议员的稳定性。比如参议员的任期6年,每2年进行一次国会选举,每次选举只会有1/3的参议员改选。并且同一个州的两名参议员不会参与同一次国会改选。

◇职务限制

国会议员不能兼任其它行政职务(避免立场混淆)。行政官员如果要竞选国会议员,需要先辞去公职;同样的,议员担任公职要先放弃议会席位。
在议员任期内,不得被任命担任在此期间新增或加薪的政府职务(避免以权谋私)。
举例:
奥巴马第一次当选总统之后,民主党有4个参议员为了担任行政职务而放弃国会席位,他们分别是:奥巴马(就任总统)、乔·拜登(就任副总统)、希拉里·克林顿(就任国务卿)、肯·萨拉查(就任内务部长)。

◇总统的否决权

对于国会通过的法案,总统可以行使否决权(不签字/不批准)。
(但如果法案在参众两院【都】获得了2/3以上的票数,总统无法否决)

◇法院对立法机构的司法审查

联邦最高法院和联邦巡回上诉法院可以对联邦或州的立法行使司法审查权,判定某项法律是否合宪。
(联邦最高法院的违宪判定对整个联邦有约束力;联邦巡回上诉法院的裁定只适用于该上诉法院的司法管辖区)
举例(德克萨斯州诉约翰逊案):
在这个案子中,联邦最高法院裁定:焚烧国旗属于“象征性的言论(symbolic speech)”,因此受联邦宪法第一修正案的保护。德克萨斯州关于保护国旗的法律违宪。
不光是德克萨斯州,当时美国有48个州的法律涉及“国旗保护的条款”。在这个判例出来之后,这些条款都因为【违宪】而作废。
(关于言论自由和宪法第一修正案,可以参见俺另一篇博文《政治常识扫盲:澄清“言论自由”的各种误区》)

◇副总统兼任参议院议长

副总统虽然兼职当参议院议长,但副总统不具备参议员身份。
作为参议院议长的副总统,平时没有投票权。只有当参议院出现投票僵局(支持/反对的票数一样),副总统才投出关键性的一票,以打破僵局。

★对总统的制衡

 

◇任期限制

总统作为行政系统的最高长官,对其任期进行限制非常重要。否则容易导致“终身制独裁者”。
任期4年,最多两任(更严密的说法是——通过当选担任总统职务不得超过两次;如在他人当选总统任期内担任总统职务或代理总统超过两年,不得再通过当选担任总统职务超过一次)。
关于两任的限制,二战前没有法律限制,仅仅是参照华盛顿总统而形成的惯例(小罗斯福是唯一打破惯例的总统)。
二战后(1947)通过了第二十二修正案,通过立法明确了总统连任的限制。
顺便吐槽一下:
俄罗斯的宪法太不严密了,结果让普京钻了空子——他与梅德韦杰夫搞“二人转”,两人轮流当总统……

◇职务限制

在职总统不能兼任国会议员(前面谈国会的时候有提及);
现役军人如想参选总统需要先退役才行(这是为了避免军人独裁)。

◇国会对行政官员(包括总统)的弹劾

众议院拥有弹劾行政官员的权力;参议院负责对弹劾的提议进行复核。
众议院只要过半数同意就可以通过该议案;到参议院再复核,需要获得2/3票数的支持才可以生效。
美国历史上对总统的弹劾案只有两次,分别是安德鲁·约翰逊和比尔·克林顿,两次弹劾都没有成功(约翰逊那次,仅差一票)。
注:
很多人误以为尼克松是被国会弹劾的,其实不是。水门事件曝光后,大部分舆论都认为尼克松无法逃过弹劾案。无奈之下,尼克松为了体面下台,(在国会发起弹劾之前)主动宣布辞职。

◇国会对总统人事任命的审核

总统任命如下职务后,要经过参议院认可才能生效。
(内阁阁员、联邦行政部门首长、驻外大使、联邦最高法院大法官、联邦法院法官)

◇国会对条约的审核

总统有权与外国缔结条约,但须经参议院2/3多数票的批准。

◇国会在特殊情况下决定总统/副总统人选

根据宪法第十二修正案:总统大选时,如果所有候选人的票数都【没有】超过一半,总统由众议院从得票最多的2个或3个总统候选人中选出,副总统由参议院从得票最多的2个副总统候选人中选出。

★对最高法院的制衡

 

◇人选

联邦最高法院的大法官由总统提名,然后由参议院批准。
由于大法官是终身制,只有当大法官出现空缺(逝世 或 辞职 或 被国会弹劾),总统才有可能提名下一个接替的人选。即使提名了,也还要参议院批准。所以总统对联邦最高法院的影响力是比较有限的,而且要看运气(总统任期内是否有大法官空缺)。
参议院虽然可以审批总统的提名人选,但参议院本身没有提名的权力。因此,参议院对联邦最高法院的影响力同样很有限。

◇任期

联邦最高法院的大法官实行终身制;联邦巡回法院的联邦法官也是终身制。
(关于这点,有些学者认为终身制不如有限任期)

◇国会对法官的弹劾

众议院拥有弹劾法官的权力;参议院负责对弹劾的提议进行复核。
众议院只要过半数同意就可以通过该议案;到参议院再复核,需要获得三分之二的票数,弹劾才能生效。

◇国会通过修宪可以推翻联邦最高法院的判例

英美法系的特点就是“判例法”。所谓的“判例”通俗地说就是“遵循先例”——先前的判例会对日后的类似案件具有法律约束力,成为法官审判类似案件的基本准则。
联邦最高法院因为是级别最高的法院,要想推翻其判例很难。除非国会以“宪法修正案”的方式来推翻之。
举例:
1795通过的“宪法第十一修正案”推翻了联邦最高法院1793年对“克斯霍姆诉乔治亚州案”的判决。

★对军队的制衡

要想维持一个成熟稳定的民主政体,武装力量是一个很重要的因素。因此下面再列举美国对军队的制衡措施。

◇文官制度

对军队而言,总统是三军总司令,军队的日常管理归国防部。总统和国防部长都是文官。这体现了“文官领导武官”。
现役军人能做到的最高职务是“参谋长联席会议主席”。根据1986年的“高华德-尼古拉斯法案”,参谋长联席会议【没有】权力对美国的军队下达命令(军队指挥官直接听命于国防部)。
由此可见,在役军人的权力远远小于相关的文职官员。
军人如果要从政,需要先退役(比如:艾森豪威尔、鲍威尔)。

◇民兵的制衡

关于这点,前面聊“宪法第二修正案”的时候提到了,此次不再罗嗦。

★其它的制衡机制

前面已经聊了很多制衡机制,这些机制的大部分都是开国元勋们设计过的(以宪法或者宪法修正案来体现)。最后再来聊聊其它的一些制衡机制,这些机制是后来逐步演变出来的。

◇多党制

当年开制宪会议的时候,与会代表并没有想到“多党制”这个玩意儿。甚至有很多制宪代表是比较痛恨党派政治的。第一任总统华盛顿是无党籍,第一次总统选举也没有多党竞争的局面。但到了1796年的大选,两党竞争的局面已经很明显了(联邦党 VS 民主共和党)。
俺个人觉得,党派身份参选是自然会出现的。因为个人身份参选总统的难度太大,只有靠党派的力量才能组织一场全国性的大选。
多党制的局面出现之后,成为一种新的制衡机制——党派之间的制衡。每个党派都想挖对方的黑幕,都会用各种方式紧盯对方的主要政治人物。如此一来,重要政治人物就算想干点坏事儿,至少也不敢太明目张胆。

◇新闻舆论的监督

普通的公民要想监督政府官员,不是那么容易滴(这是个技术含量较高的活计)。在这方面,新闻媒体更具有优势。
利用新闻舆论进行监督得益于“宪法第一修正案”。当年制定该修正案的人可能没有想到会有这个效果。
“第一修正案”确保了言论自由。在后来的“纽约时报诉沙利文案(New York Times Co. v. Sullivan)”中,联邦最高法院的判决进一步强化了新闻自由的监督效果。当时的判决提到下:

为了保障新闻自由,政府官员或公众人物不得单纯因新闻报导中的内容有失实的部分而提出诽谤起诉。除非他们能证明媒体的报导存在“真实恶意”(即“真实恶意原则”),并且还需证明自己的实际利益因为这一部分失实的内容还确实受到了伤害

要证明“真实恶意”是很难的,所以政客或公众人物要想打诽谤官司,很难胜诉。于是新闻媒体就少了后顾之忧(不用担心“诽谤”的罪名)。

★为啥强调权力制衡的重要性

 

◇防范独裁

在之前的博文《扫盲常见的政治体制》中,俺提到了:政治体制中,最重要、最稀缺的资源,就是“权力”。“民主”与“专制”的根本性差异,就在于“权力”是否得到制衡。
很多人把“民主”狭隘地理解为“一人一票”。这是不够全面的。“一人一票”是一种制衡机制,但光有“一人一票”这个机制是远远不够滴。
作为一个反例,咱们来说说希特勒(纳粹党)上台并演化为极权主义的教训。纳粹党是通过合法的竞选途径组阁的,这个过程本身倒没有太大问题,问题出在《魏玛宪法》上。该宪法第25条赋予总统“解散议会”的权力,该宪法第48条赋予总统“宣布紧急状态”的权力——这两条相当于两个巨大的漏洞,导致(有野心的)行政首脑可以凌驾于立法机构之上。

◇防范腐败

俗话说,绝对的权力导致绝对的腐败。如果政治体制本身具备良好的权力制衡,有利于降低(但不是根除)腐败的程度。
比如美国政府是分层的,“联邦一级”和“州一级”是相互独立的(本文前面提到了),“州一级”与“县市一级”也是独立的。这就有利于避免自顶向下的【系统性腐败】。
相反,咱们天朝的官僚系统的不分层的,从最顶层的政治局常委会一直到最基层的村干部,都是打通的。这就很容易导致系统性腐败。所以天朝的腐败案,通常都是“窝案”,一抓一窝。(关于这方面的讨论,可以参见俺的另一篇博文《分析“制度性腐败”——为啥天朝的贪官屡禁不止?》)

★制衡 or 效率 ?

很多人不喜欢过多的权力制衡,认为这会导致效率低下。俺也承认“分权导致低效”。不过效率低下换来的好处也是很明显的——极大避免了走弯路或歧路。
有句俗话叫做“船小好调头”。反过来理解就是“船大难调头”。国家越大,一旦出现宏观决策的失误,破坏性就越大(想想文革),扭转的难度就越大,成本也越高(别忘了时间成本也是成本)。
所以,越是大国,对权力的制衡越要慎之又慎。

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